Regionalisierung der Regulierung? Prüfauftrag für Bundesnetzagentur

[Flora]

Der Beirat bei der Bundesnetzagentur hat am Montag dieser Woche beschlossen, dass die Regulierung von Breitbandnetzen im ländlichen Raum überprüft werden soll. Die Intensität des Wettbewerbs habe sich in Ballungsgebieten besser entwickelt als in ländlichen und weniger besiedelten Räumen. Die Regulierung müsse dies mittel- bis langfristig berücksichtigen. Die Bundesnetzagentur solle sich daher mit dem Problem der regionalisierten Regulierung stärker auseinandersetzen und gegebenenfalls ein Konzept für eine differenziertere Regulierung ausarbeiten, heißt es in dem Beschluss der 63. Sitzung des Beirates (http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/13864.pdf)

Die stärkere Fokussierung auf den ländlichen Raum sei auch deshalb von Bedeutung, um die dort lebenden Menschen an der zunehmend internetbasierten Informationsgesellschaft angemessen zu beteiligen. Eine regionalisierte Regulierung könne vor dem Hintergrund der verschiedenen technischen Möglichkeiten dazu beitragen, die Breitbandversorgung in der Fläche voranzubringen und die "digitale Kluft" zu überwinden.

Im Ergebnis könnte eine regionalisierte Regulierung dazu führen, dass die Bundesnetzagentur Anbietern in unterversorgten Regionen Monopole zubilligt. Damit könnten Wettbewerber der Deutschen Telekom die Möglichkeit erhalten, gemeinsam ein Breitbandnetz zu errichten. Diese Investition könnte dann durch Regulierungseingriffe der Bundesnetzagentur vorübergehend geschützt werden.

Der Beirat bei der Bundesnetzagentur ist das politische Einflussgremium von Bund und Ländern bei der nationalen Regulierungsbehörde.

[Nenunikat]

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Die Bundesnetzagentur solle sich daher mit dem Problem der regionalisierten Regulierung stärker auseinandersetzen und gegebenenfalls ein Konzept für eine differenziertere Regulierung ausarbeiten, heißt es in dem Beschluss der 63. Sitzung des Beirates.
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Eine regionalisierte Regulierung könne vor dem Hintergrund der verschiedenen technischen Möglichkeiten dazu beitragen, die Breitbandversorgung in der Fläche voranzubringen und die "digitale Kluft" zu überwinden.

Im Ergebnis könnte eine regionalisierte Regulierung dazu führen, dass die Bundesnetzagentur Anbietern in unterversorgten Regionen Monopole zubilligt. Damit könnten Wettbewerber der Deutschen Telekom die Möglichkeit erhalten, gemeinsam ein Breitbandnetz zu errichten.
Diese Investition könnte dann durch Regulierungseingriffe der Bundesnetzagentur vorübergehend geschützt werden.

Dieser Beschluss ist sicherlich erst mal als (weiterer) Lichtblick zu sehen, der zu einer besseren Breitbandversorgung führen kann.
Allerdings gibt es da auch ein paar Probleme:
1. Es gibt Ortsnetze, die DSL-mäßig nur teilweise von der Telekom ausgebaut worden sind. Eine regionale Regulierung dürfte hier praktisch überhaupt nicht realisierbar sein.
2. In den Ortsnetzen, die auf Glasfasertechnik basieren, ist die Anbindung an die TAL damit immer noch nicht klar, zumal scheinbar kein Zugang für Telekom-Konkurrenten zu den KvZ besteht.
(In den Ortsnetzen mit kilometerlangen Kupferkabeln und den daraus resultierenden Dämpfungsproblemen sieht es anders aus. Hier könnte die regionalisierte Regulierung durchaus was bringen.)
3. Eine regionalisierte Regulierung kann - wenn sie nicht mit Fingerspitzengefühl gemacht wird (was die Unterschiede zur Regulierung für die Großstädte angeht) auch teilweise verpuffen:
- Das Leben auf dem Lande wird im Vergleich zu den Großstadten somit wiederrum teurer
(Längere Wege zur Arbeit, zu den Geschäften, schlechtere Nahverkehrsversorgung, kaum kulturelles Angebot sorgen jetzt schon für eine teilweise Landflucht. Nur die ggf. preiswerteren Mieten und ggf. bessere Luft wegen geringerem Verkehr sprechen noch für die ländlichen Gebiete.)
- Für Firmen werden die daraus resultierenden höheren Kosten ggf. dazu führen, sich weiterhin in Großstädten oder schon versorgten Gebieten anzusiedeln, weil sie die höheren Kosten für das anders regulierte Breitband nicht zahlen wollen.
Somit ist die regionale Regulierung sicherlich ein Baustein für bestimmte Gebiete, aber keine Lösung für alle Probleme.
Weiße Flecken würden dann - wegen den genannten Gründe - immer noch bleiben.

[Flora]

Allerdings gibt es da auch ein paar Probleme:
1. Es gibt Ortsnetze, die DSL-mäßig nur teilweise von der Telekom ausgebaut worden sind. Eine regionale Regulierung dürfte hier praktisch überhaupt nicht realisierbar sein.
Hinweis: Dazu gibt es nun diese Liste der Deutschen Telekom (http://www.kein-dsl.de/forum/showthread.php?goto=newpost&t=11131), die auch auf dem Breitbandportal der Bundesregierung Zukunft-Breitband.de (http://www.zukunft-breitband.de) allgemein zugänglich gemacht wurde.
2. In den Ortsnetzen, die auf Glasfasertechnik basieren, ist die Anbindung an die TAL damit immer noch nicht klar, zumal scheinbar kein Zugang für Telekom-Konkurrenten zu den KvZ besteht.Das zum Beispiel könnte der regionalen Regulierung im Interesse einer Erschließung des ländlichen Raums unterworfen werden.
3. Eine regionalisierte Regulierung kann - wenn sie nicht mit Fingerspitzengefühl gemacht wird (was die Unterschiede zur Regulierung für die Großstädte angeht) auch teilweise verpuffen:
- Das Leben auf dem Lande wird im Vergleich zu den Großstadten somit wiederum teurer
(Längere Wege zur Arbeit, zu den Geschäften, schlechtere Nahverkehrsversorgung, kaum kulturelles Angebot sorgen jetzt schon für eine teilweise Landflucht. Nur die ggf. preiswerteren Mieten und ggf. bessere Luft wegen geringerem Verkehr sprechen noch für die ländlichen Gebiete.)Ich bin zu faul, jetzt in den Statistiken zu graben. Aber es gibt einerseits nicht _den_ ländlichen Raum, sondern viele verschiedene. Man muss dazu gar nicht Ost-Westunterschiede bemühen, es reicht, sich in Bayern die wirtschaftlich prekäre Oberpfalz und dagegen die äußerst wohlhabenden Landkreise südlich von München anzusehen. Und andererseits ist vielleicht einmal abgesehen von den genannten südbayerischen Landkreisen der Unterschied zwischen den Lebenshaltungskosten auf dem Land und in der Stadt doch gravierender, als ein weder bei Privathaushalten noch bei Gewerben signifikant ins Gewicht fallender Zuschlag für Breitband.
- Für Firmen werden die daraus resultierenden höheren Kosten ggf. dazu führen, sich weiterhin in Großstädten oder schon versorgten Gebieten anzusiedeln, weil sie die höheren Kosten für das anders regulierte Breitband nicht zahlen wollen.Da die Kosten der Gewerbestandorte in Großstädten um ein vielfaches höher liegen, steht dies kaum zu erwarten. Es ist idR eine Reihe von Ursachen und nicht nur ein zu vernachlässigender Anteil an den Produktionskosten, die eine Standortverlagerung veranlassen. Bei einer regionalen Regulierung des Standardproduktes ADSL geht es ja kaum um eine Verzehnfachung der Kosten. Im Einzelfall mag es Abwanderung geben (obwohl ich mir schon das kaum vorstellen kann), im Regelfall kaum.
Somit ist die regionale Regulierung sicherlich ein Baustein für bestimmte Gebiete, aber keine Lösung für alle Probleme. Weiße Flecken würden dann - wegen den genannten Gründe - immer noch bleiben. Im echten Leben gibt es selten eine Allzwecklösung, sondern immer ein Bündel von Maßnahmen, um Herausforderungen zu handeln. Man wird sehen, was der Prüfbericht enthält. Aber davon auszugehen, dass es durch eine regionale Regulierung zu einer flächendeckenden drahtgebundenen Breitbandversorgung kommen wird, ist illusorisch. Es reicht m.E. auch völlig, wenn festgestellt würde, dass dies ein erfolgversprechender Beitrag zur Steigerung des Versorgungsgrades wäre. Und dass es der Rechtsrahmen zulässt.

[Nenunikat]

Hinweis: Dazu gibt es nun diese Liste der Deutschen Telekom (http://www.kein-dsl.de/forum/showthread.php?goto=newpost&t=11131), die auch auf dem Breitbandportal der Bundesregierung Zukunft-Breitband.de (http://www.zukunft-breitband.de) allgemein zugänglich gemacht wurde.

Diese Liste löst das Problem, auf welches ich mich bezogen habe, überhaupt nicht.
Wenn die Telekom ein Ortsnetz, was ihr eh schon gehört und welches mit Glasfaser bis zum KVZ arbeitet, nur zu 3/4 Teilen ausbaut, dann guckt das letzte Viertel trotz regionaler Regulierung weiter in die Röhre. Denn hier hat die Telekom es "gut" hinbekommen, der Konkurrenz das Gebiet richtig unaktraktiv zu machen - auf Dauer. Ich darf so ein Fall bei mir zu Hause erleben und erleiden.

Ich bin zu faul, jetzt in den Statistiken zu graben. Aber es gibt einerseits nicht _den_ ländlichen Raum, sondern viele verschiedene.

Also die sogenannten Speckgürtel habe ich nicht gemeint, sondern das, was man manchmal etwas abschätzig als "Pampa" bezeichnet. Also die ländliche Gegend weit weg von Großstädten und mit den entsprechenden Problemen.
Dort gibt stellenweise es jetzt schon Schwierigkeiten Firmen anzusiedeln und Bewohner zu halten.
Sicherlich nicht überall - aber macherorts schon.
In bestimmten ostdeutschen Gebieten ist es besonders schlimm - beispielsweise das Gebiet der Lausitz nahe an der polnisch/tschechischen Grenze. Dort ziehen immer mehr Leute weg.
Auf Dauer kein DSL oder ein merklich teueres könnte diesen Vorgang noch beschleunigen.

Im echten Leben gibt es selten eine Allzwecklösung, sondern immer ein Bündel von Maßnahmen, um Herausforderungen zu handeln. Man wird sehen, was der Prüfbericht enthält. Aber davon auszugehen, dass es durch eine regionale Regulierung zu einer flächendeckenden drahtgebundenen Breitbandversorgung kommen wird, ist illusorisch. Es reicht m.E. auch völlig, wenn festgestellt würde, dass dies ein erfolgversprechender Beitrag zur Steigerung des Versorgungsgrades wäre. Und dass es der Rechtsrahmen zulässt.
Genau dies - dass die regionale Regulierung keine Allzwecklösung ist, aber trotzdem nützlich sein kann - war die Richtung, in die ich mit meinem letzten Diskussionbeitrag gezielt habe.
Und dass zu hoffen ist, dass sie vernünftig eingesetzt wird.
(Damit werden unsere Meinungen zur regionalen Regulierung vermutlich gar nicht so weit auseinander gehen.)

[Flora]

Die Bundesnetzagentur hat nun in ihrem Amtsblatt vom 27.08. 2008 die Anhörung zur Regionalen Regulierung veröffentlicht. Bis zum 30.09.2008 werden Stellungnahmen erwartet.

Anhörung zum Thema regional differenzierte Regulierung im Rahmen der Marktdefinition und Marktanalyse des Marktes Nr. 5 "Breitbandzugang für Großkunden/Bitstromzugang".

Hinsichtlich der Regulierung der Telekommunikationsmärkte steht derzeit die Frage der regional differenzierten Regulierung im Mittelpunkt der Diskussion. Auslöser für die aktuelle Diskussion zu diesem Thema waren Entscheidungen der britischen und österreichischen Regulierungsbehörden, OFCOM und Telekom-Kontroll-Kommission (TKK), die sich im Rahmen der Bitstromzugangsregulierung für regionale Differenzierungen bei der Regulierung entschieden haben.

Ofcom hat (neben der Region Hull) drei subnationale Bitstromzugangs-Märkte aufgrund unterschiedlicher Wettbewerbsbedingungen definiert. Alle geographischen Regionen (Einzugsbereiche des Hauptverteilers), in denen homogene Wettbewerbsbedingungen vorliegen, werden dabei zu einem gemeinsamen Markt aggregiert. Dabei müssen die Regionen mit gleicher Wettbewerbsintensität nicht unbedingt aneinander grenzen. Als Kriterien zur Marktabgrenzung dienen vor allem die potenzielle Anzahl der Anbieter (hierzu zählen auch alle Wettbewerber, die auf Basis von TAL-Zugang DSL-Anschlüsse anbieten), die Größe der Anbieter sowie die Größe der Hauptverteiler als Indikator für Marktzutrittsbedingungen. Ofcom hat nach diesen Kriterien einen subnationalen Markt bestimmt, der als so nachhaltig wettbewerblich eingeschätzt wird, dass hier nach einer Übergangsfrist keine Bitstromzugangsregulierung mehr erfolgt. Dies betrifft 1070 Anschlussbereiche, die 64% der Endkunden-Anschlüsse erfassen.

Die österreichische Regulierungsbehörde (TKK) hingegen hat den Bitstromzugangsmarkt weiterhin als einen nationalen Vorleistungsmarkt abgegrenzt. TKK begründet das Vorgehen mit der landesweiten Präsenz von Telekom Austria (TA) und weitestgehend nationalen Einheitspreisen auf der Endkundenebene. Dem in den Regionen festgestellten unterschiedlichen Wettbewerbsdruck begegnet die Behörde - trotz beträchtlicher Marktmacht der TA auf nationaler Ebene - mit regional unterschiedlichen Abhilfemaßnahmen. Nach der Anzahl großer Anbieter, der Endkundendichte im HVt-Einzugsbereich und dem Marktanteil der TA werden zwei Gebiete definiert. In einem Gebiet, in dem TA u.a. weniger als 50% Marktanteil hat, werden alle Verpflichtungen im Hinblick auf Bitstromzugang - mit Ausnahme der getrennten Rechnungsführung – aufgehoben.

Mittlerweile hat sich auch die European Regulators Group (ERG) näher mit dem Thema befasst und eine Common Position "Geographic Markets" zur Konsultation gestellt. Die Common Position befasst sich insbesondere mit der Frage der geeigneten Umsetzung regional differenzierter Marktanalysen. Auch die Europäische Kommission ist der Auffassung, dass in der nun laufenden zweiten Runde der Marktanalysen - insbesondere im Bereich des Bitstromzugangs - geografisch unterschiedliche Entwicklungen mit zu berücksichtigen seien.

Aktuell stellt sich in Deutschland die Frage regional differenzierter Regulierung ebenfalls bezüglich des Bitstromzugangsmarktes. Die zweite Runde der Marktdefinition und Marktanalyse für den Bitstromzugangsmarkt (jetzt Markt Nr. 5) steht hier an. Erstmalig wurden hier regionalisiert, d.h. auf Anschlussbereichsebene, Daten erhoben. Die Bundesnetzagentur hat die Auswertung der im März begonnenen Datenabfrage zu diesem Markt weitgehend abgeschlossen.

Sofern regional differenzierte Wettbewerbsbedingungen vorliegen, könnte dies eine neue Herausforderung im Bereich der Regulierung darstellen. In diesem Fall stellt sich die Frage nach der Art und Weise einer angemessenen regulatorischen Berücksichtigung, weil nicht auszuschließen ist, dass eine regional differenzierte Regulierung zu bedeutenden Änderungen auf den Telekommunikationsmärkten führen kann. Zum einen bedeutet ein solcher Schritt Abbau von Regulierung und eröffnet neue Chancen für den Wettbewerb, insbesondere den intermodalen Wettbewerb. Zum anderen birgt eine solche Entscheidung Risiken für den Wettbewerb, da sie u.a. Auswirkungen auf die Tarifeinheit im Raum, auf das Verhältnis von Endkunden- und Vorleistungsprodukten, auf die Konsistenz der Entgelte aber auch auf die getätigten Infrastrukturinvestitionen und den Infrastrukturausbau haben wird. Insofern sollten auch die Folgewirkungen einer Regionalisierung frühzeitig in die Betrachtung einbezogen werden.

Da die Frage einer regional differenzierten Regulierung eine grundlegende Weichenstellung bedeutet, soll die interessierte Öffentlichkeit auch bereits im Vorfeld der Marktanalyse für diese Thematik sensibilisiert werden. Die Bundesnetzagentur wird diese Frage unter Abwägung aller Chancen und Risiken nach Auswertung dieser Anhörung im Rahmen des Verfahrens zur Marktdefinition und Marktanalyse des Marktes Nr. 5 (Breitbandzugang für Großkunden/Bitstromzugang) entscheiden.

Vor diesem Hintergrund wird um Beantwortung der unten aufgeführten Fragen gebeten. Sie adressieren über rein wettbewerbsökonomische Fragestellungen hinaus Themen, die im Zusammenhang mit regional differenzierter Regulierung von Bedeutung sind. Dabei wird hier unter regional differenzierter Regulierung Folgendes verstanden: Auf der Basis subnational abgegrenzter Vorleistungs-Märkte (hier: Bitstromzugang), die nicht unbedingt räumlich zusammenhängen müssen, werden Regionen festgelegt, in denen Bitstromzugang ggf. aufgrund fehlender Marktbeherrschung nicht mehr reguliert wird, während in anderen Regionen ex ante oder ex post Regulierung für das Vorleistungsprodukt bestimmt wird. Gegebenenfalls kommt auch ein Ansatz in Betracht, bei dem auf einem national abgegrenzten Markt differenzierte Verpflichtungen auferlegt werden.

Fragen zum Thema regional differenzierte Regulierung

1. Es ist wahrscheinlicher, dass bei einer regional differenzierten Regulierung (im Folgenden kurz Regionalisierung) vor allem Ballungsräume jene Regionen sein werden, in denen ggf. zukünftig von einer Regulierung abgesehen wird. Welche Auswirkungen wird dies nach Ihrer Meinung auf den Wettbewerb, insbesondere Infrastrukturwettbewerb, in diesen Regionen haben? Welche Bedeutung hat dies in Gebieten mit Glasfaserinfrastrukturausbau näher zum Endkunden?

2. Sind Sie der Meinung, dass eine Regionalisierung im oben beschriebenen Sinne Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche haben wird? Wenn ja, beschreiben Sie bitte die von Ihnen erwarteten Auswirkungen.

3. Erwarten Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete haben wird? Wenn ja, welche?

4. Glauben Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Tarifeinheit im Raum hat? Wenn ja, geben Sie bitte an, welche Wirkungen Sie erwarten.

5. Welche ökonomischen Auswirkungen haben nach Ihrer Meinung regional differenzierte TK-Entgelte auf der Vorleistungs- und der Endkundenebene?

6. Glauben Sie, dass sich Regionalisierung auf einzelne Vorleistungsprodukte der Wertschöpfungskette beschränken lässt (z.B. Verpflichtung zu Bitstromzugang nur in bestimmten Regionen <-> Verpflichtung zum TAL-Zugang weiterhin national)? Welche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang das Konsistenzgebot?

7. Für die Abgrenzung subnationaler Märkte können Kriterien wie etwa politische Gemeindegrenzen, die Netzstruktur des Incumbents (Ortsnetz, Hauptverteiler) oder aber das Vorhandensein weiterer Netzinfrastrukturen in Frage kommen. Wie bewerten Sie diese unter dem Gesichtspunkt der Operationalisierbarkeit?

8. Welche Auswirkungen hat Regionalisierung nach Ihrer Meinung auf die Transaktionskosten (z.B. erhöhter Beschaffungsaufwand für ein nationales Angebot) beim Bezug von Vorleistungsprodukten wie etwa Bitstromzugang?

9. Wie schätzen Sie die praktikable Umsetzung regional differenzierter Vorleistungsprodukte im Verwaltungsverfahren und -vollzug ein? Sehen Sie etwa Probleme bei der Erfassung von Kosten auf regionaler Ebene?

10. Mittlerweile haben Sie möglicherweise erste Erfahrungen mit der Erhebung regionalisierter Daten. Wie schätzen Sie den administrativen Aufwand für Datenerhebung und Analyse ein?

11. Sehen Sie weitere hier noch nicht angesprochene Probleme bei der Regionalisierung von Bitstromzugangsmärkten?

In den Medien, die sich am Dienstag dieser Woche vorab mit der regionalen Regulierung befassten, wurden die zwei Seiten der Medaille hervorgehoben: Einerseits eine Befeuerung des Wettbewerbs mit sinkenden Verbraucherpreisen oder/und leistungsstärkeren Angeboten, anderseits eine mögliche Verteuerung von DSL auf dem Land. Diese Gefahr ist dem Chef der Bundesnetzagentur durchaus bewusst, wie er in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung einräumt: "Solche Effekte wären schwer zu vermitteln, aber sie können sich einstellen".

[Nenunikat]

Sollten Ballungszentren zu den (teilweise) regulierungsfreien Gebieten erklärt werden, müssten in solchen Ballungszentren die Stadtteile/Gebiete, die dort immer noch ohne DSL/Breitband auskommen müssen, wohl gesonders behandelt/eingestuft werden ...

[adress]

Regionale Regulierung ist nicht. So denkt sich das die Bundesnetzagentur. Der am Mittwoch vorgestellte Entwurf einer Marktanalyse und einer Regulierungsverfügung für den Bitstromzugang (http://www.bundesnetzagentur.de/enid/6bc26b3ab8940e212a1605b7b2579fe1,0/Presse/Pressemitteilungen_d2.html#Nationale_Konsultation_ Bitstromzugang) lässt hier keine Spielräume. Damit entspricht diese Entscheidung den Forderungen der Wettbewerber, die sich in einer im Herbst 2008 durchgeführten Anhörung unisono gegen einen regionalisierten Regulierungsansatz ausgesprochen.

Die Deutsche Telekom wird damit ihren Wettbewerbern weiterhin entbündelte Vorleistungen zu einheitlichen Konditionen anbieten müssen. Bei regionalen Märkten gäb es in den Metropolregionen wahrscheinlich weiter sinkende DSL-Preise, während außerhalb der Ballungsräume die Preise wohl ansteigen würden. Die Verbände der Wettbewerber, VATM (http://tr.im/CGuo) und BREKO (http://www.brekoverband.de/k09xquvzfcisbreko08-cms_extract.l34286.html) haben in Pressemitteilungen ihre Zustimmung zum Entwurf zum Ausdruck gebracht.

Noch schmerzhafter als die Regulierung nicht zumindest teilweise abgestreift zu haben wird für die Telekom aber sein, dass die Bundesnetzagentur jetzt auch die seit Jahren umstrittenen VDSL-Zugänge des Ex-Monopolisten zu den zu regulierenden Märkten zählt. Indem die Hochgeschwindigkeitszugänge nun vollständig dem Massenmarkt für Breitbandanschlüsse zugeordnet werden und grundsätzlich der Regulierung unterliegen, könnte es bald zu weiteren Angeboten von Wettbewerbern kommen. Zwar können seit einigen Monaten Vodafone und 1&1 das VDSL-Produkt der Telekom anbieten, doch bei weiteren Anbietern liest man immer wieder, dass die Gespräche stocken. Weitere VDSL-Anbieter dürften nun nur noch eine Frage der Zeit sein.